विश्वमा संघीयताकाे इतिहास : कुन देशमा कति सफल ?

काठमाडौं । राज्य सञ्चालनका विभिन्न शासन पद्धतिहरु हुन्छन् । जसमा मूलतः एकात्मक र संघीय शासन प्रणाली छन् । सामान्यतया एकजनामा केन्द्रित शासन व्यवस्थामा आम नागरिकको असन्तुष्टि बढ्न थालेपछि नयाँ विकल्पको खोजी भयो । जसमा केन्द्रमा रहेको अधिकार तथा शक्तिलाई अन्य तल्लो निकायमा दिने प्रणालीको विकासमा जोड दिन थालियो । यसैलाई साधारण रुपमा संघीयता भनिन्छ ।

हुन त विश्वमा आज पनि १२१ वटाभन्दा बढी एकात्मक देश छन् । जहाँ एकतन्त्रीय शासन विद्यमान छ । संयुक्त राष्ट्रसंघमा आवद्ध सदस्य राष्ट्रलाई आधिकारिक मान्दा विश्वमा १९३ मुलुक छन् । जसमध्ये अत्यन्तै विकसितदेखि अविकसितसम्म २५ वटा राष्ट्रमा मात्रै संघीय शासन प्रणालीको अभ्यास रहेको फोरम अफ फेडेरेशनले उल्लेख गरेको छ ।

संघीय शासनको मुख्य नीति तथा प्रावधान भनेकै राज्य संरचनाको व्यवस्थित विकेन्द्रीकरण हो । राज्यको केन्द्रीय शक्तिलाई नीतिगत रुपमा बाँडफाँट गरी आम नागरिकको पहुँचसम्म पुर्‍याएर सेवा प्रवाह गर्ने पद्धतिलाई संघीयताको रुपमा बुझिन्छ । यसले कुनै पनि मुलुकको द्वन्द्व व्यवस्थापन गर्न सघाउँछ ।

त्यस्तै बहिष्कृत एवम् बञ्चितीकरणमा परेका वा पारिएका महिला, पिछडिएका, सीमान्तकृत, दलित तथा जनजातिलाई मूल प्रवाहमा ल्याउन भूमिका खेल्छ । विकासको समान वितरण तथा उपयोग गर्ने वातावरण सिर्जना हुन्छ ।

वास्तवमा Federation भन्ने शब्द ल्याटिन भाषाको Foedus बाट आएको हो । जसको अर्थ Treaty (सन्धि) वा Covenant (सम्झौता) भन्ने हुन्छ । यो यस्तो व्यवस्था हो, जहाँ एउटै भूगोल वा राज्यलाई दुई वा दुईभन्दा बढी तह निर्माण गरी शासन गरिन्छ । यसमा साझा स्वार्थहरुमा सम्झौता गरेर राज्यहरुलाई एउटामा जोडिएको हुन्छ ।

कसरी सुरु भयो संघीयता ?

क्लासिकल संघीयताको इतिहास हेर्दा करिब तीन हजार २०० वर्षअघिको स्वीट्जरल्याण्डलाई सम्झनुपर्छ । सन् १२९१ मा स्वीज, यूरी र अन्टरल्याण्ड राज्यहरु मिलेर बनाइएको महासंघीय ढाँचाको स्वीट्जरल्याण्ड नामको एकीकृत संघलाई विश्वको प्राचीन इतिहासमा पहिलो संघीय राज्यको रुपमा लिइएको छ । यसैबाट प्रभावित भएर जर्मनीका विद्वान जोहानेस अल्थुइस (सन् १५५७–१६३८) ले संघीयताको वकालत गरेका थिए । त्यसैले उनलाई संघीयताको पिता पनि भनिन्छ ।

एकात्मक राज्यले आफ्नो शासन प्रणालीलाई समावेशी, सन्तुलित र सहभागीमूलक बनाइ देशको अखण्डता कायम राखिरहन तहगत संरचना निर्धारण गरी निश्चित अधिकार प्रत्यायोजन गरी बनाइने संघीय प्रणालीलाई स्वायत्ततामा आधारित मोडल भनिन्छ । नेपालको संघीयता यही मोडेलमा बनेको हो ।

आधुनिक संघीयताको जग भने बेलायती साम्राज्यवादले सुरु गरेको हो भन्दा अत्युक्ति नहोला । १६औं शताब्दीको अन्त्यदेखि बेलायतले आफ्नो राज्य विस्तार सुरु गर्‍यो । जसका कारण संसारका अधिकांश भूभागमा उसको भौगोलिक अनि राजनीतिक उपनिवेश कायम भयो । यो क्रममा बेलायतबाटै सन् १७६० बाट औद्योगिक क्रान्ति सुरु भयो । यससँगै विस्तारवाद पनि फैलियो । जसको फलस्वरुप बेलायत विश्वलाई नै आफ्नो कब्जामा पार्न सफल भयो ।

त्यसवेला बेलायतले अहिलेको अमेरिका, भारत, पाकिस्तानलगायत करिब ९० वटा देशमाथि शासन गरेको थियो । समय क्रमसँगै बेलायतको उपनिवेश समाप्त हुँदै गयो । यसमा संसारका राष्ट्रहरुबीचका विभिन्न सन्धि सम्झौता, विज्ञहरुका चेतनामूलक पुस्तक, अभियान, सम्बन्धित देशका जनताको वौद्धिकस्तरमा आएको आमूल परिवर्तन, आन्दोलन, विश्व युद्ध एवम् विश्वभर नै राष्ट्रियताको मूल प्रवाहले भूमिका खेलेको छ ।

विश्वमा संघीयता पनि यसै पृष्ठभूमिबाट जन्मेको हो । जहाँ विभेद, शोषण, नागरिकहरुबीचमा जातीय, रंगको विभेदले गर्दा संघीयताको जन्म हुन गयो ।

सन् १७७६ देखि १९८३ सम्म अमेरिकामा स्वतन्त्रता संग्राम भयो । जसको उद्देश्य भनेको आफ्नो देशमा भएको ब्रिटिस उपनिवेशको विरुद्धमा थियो । उनीहरुले त्यही बेला बेलायतले भूगोल विभाजित गरेर शासन गरिरहेको अमेरिकाका १३ वटा छुट्टाछुट्टै राज्यले आफ्नो शक्ति बढाउन एकै ठाउँमा रहेर एकीकृत हुने निर्णय गरे । यो निर्णय केवल त्यसबेला ब्रिटिसको साम्राज्यवादविरुद्ध मात्रै थियो । यसको दीर्घकालीन उद्देश्य केही थिएन ।

तत्कालीन ब्रिटिस शक्तिलाई परास्त गर्न १३ वटा राज्य एक भई संयुक्त राज्य अमेरिका बनाउने निर्णय गरे । यसैलाई आधुनिक इतिहासमा पहिलो संघीय राज्य भनिन्छ । यसको जग भनेको त्यसबेला अमेरिकी नागरिकहरुले बनाएको अमेरिकाको स्वघोषित संविधान (सन् १७८८) हो । जुन संसारको इतिहासमा पहिलो लिखित र सानो संविधान हो । त्यतिबेला संविधानमै १३ राज्यले चाहेको खण्डमा जनमतस्रंगह गरेर छुट्टै राज्य खडा गर्न सक्ने उल्लेख थियो । तर, हाल त्यस्तो व्यवस्था खारेज गरिएको छ ।

कसरी हुन्छ संघीय मुलुक ?

विश्वका मुलुकहरु संघीय प्रणालीमा जाने विशेषगरी दुइटा तरिका छन् । एउटा सन्धिमा आधारित र अर्को स्वायत्ततामा आधारित मोडल । दुई वा दुईभन्दा बढी स्वतन्त्र राज्यले साझा लक्ष्य तथा स्वार्थ प्राप्त गर्न सन्धि वा सझौताद्वारा एकापसमा जोडिएर महासंघ बन्ने प्रक्रियालाई सन्धिमा आधारित मोडल भनिन्छ । अमेरिका, स्वीट्जरल्याण्ड, क्यानडा, अस्ट्रेलिया यही प्रक्रियाबाट संघीय बनेका मुलुक हुन् ।

त्यस्तै एकात्मक राज्यले आफ्नो शासन प्रणालीलाई समावेशी, सन्तुलित र सहभागीमूलक बनाइ देशको अखण्डता कायम राखिरहन तहगत संरचना निर्धारण गरी निश्चित अधिकार प्रत्यायोजन गरी बनाइने संघीय प्रणालीलाई स्वायत्ततामा आधारित मोडल भनिन्छ । नेपालको संघीयता यही मोडेलमा बनेको हो । यस किसिमको संघीयताले देशलाई एउटै भूगोलमा जोडिराख्न भूमिका खेल्छ । नेपालको संघीयताले देशमा तत्कालीन जारी द्वन्द्वको व्यवस्थापनमा भूमिका खेलेको छ ।

कति मुलुकमा सफल छ संघीयता ?

विश्वमा शक्तिको समान र समतामूलक वितरणका लागि संघीयताको अभ्यास गरिँदै आएको छ । अधिकांश मुलुक अधिकारको पहुँच एवम् विकासको मामिलामा पनि संघीयतामा रहेर सफल भएको देखिन्छ । प्रादेशिक संरचनामा रहेका क्यानडा, अर्जेन्टिना, गणतन्त्रात्मक संरचनामा रहेको रसिया, राज्य प्रणालीमा रहेका अस्ट्रेलिया, ब्राजिल, अमेरिका, जर्मनी, भारत आदि देशहरुमा संघीयताको सफल कार्यान्वयन भएको देखिन्छ । ती देशहरुमा कूल गार्हस्थ उत्पादनदेखि मानव विकास तथा सुशासनका सूचकांकहरुसम्म सन्तोषजनकमात्रै होइन अब्बल नै छन् ।

अधिकार प्रत्यायोजन गर्दा स्थानीय तहदेखि नै देखिएका भ्रष्टाचार, दण्डहीनता, जवाफदेही नहुनु, विकास निर्माण चुस्त नहुनु, विधिको शासन कमजोर हुनु, सुशासन कायम गर्न चुक्नु, राजनीतिमा योग्यभन्दा नातावाद र कृपावाद हावी हुनु जस्ता विषयले जनतामा संघीयताप्रति चरम निराशा पैदा भएको छ ।

केही मुलुकहरु जसको अर्थतन्त्र नाजुक र सानो छ, त्यस्ता देशमा संघीयता कार्यान्वयन चुनौतीपूर्ण देखिएको छ । जसमा इथियोपियाको एउटा उदाहरण लिन सकिन्छ । नेपालमा पनि अर्थतन्त्रको आकारलाई हेर्दा चुनौतीपूर्ण देखिन्छ । हुन त संघीयताको नकारात्मक पक्षबारे अमेरिकामै पनि चर्चा हुने गर्छ । जसमा देशको मूलभूत नीतिहरुमा पनि एकरुपता नहुने भएकाले संघीयता असफल हुने चेतावनी पनि दिइने गरिन्छ । किनकि अमेरिकामा एक राज्य र अर्को राज्यका कतिपय नीतिहरुमै फरक छ । पाकिस्तानमा पनि तुलनात्मक रुपमा राजनीतिक इमानदारी नहुँदा संघीयताको फल त्यहाँका जनताले नपाएको विभिन्न अन्तर्राष्ट्रिय सूचकले देखाउँछ । भारत ठूलो राज्य छ । तर संघीयता भएकै कारण विखण्डनको जोखिमबाट हालसम्म बचेको छ ।

नेपालमा संघीयताको अवस्था

२००७ सालमा प्रजातन्त्र आएपछि देशमा अमनचयन र राजनीतिक रुपमा चेतना अभिवृद्धिमात्रै होइन मुलुकमा विकासको गति पनि तीव्र हुने अपेक्षा गरिएको थियो । तर, त्यसबेलादेखि नै आन्तरिक राजनीतिक खिचातानी तथा वैदेशिक स्वार्थबीच रहेको नेपालमा २०१७ सालबाट पञ्चायती शासन व्यवस्था चल्यो ।

२०३६ सालमा भएको जनमत संग्रहमा सुधारिएको पञ्चायतको पक्षमा बहुमत आएपछि पुनः प्रजातन्त्र प्राप्तिको विषय त्यही अड्कियो । २०४६ सालमा भएको जनआन्दोलनको बलमा प्रजातन्त्र पुनःस्थापना भयो । नयाँ संविधान पनि जारी गरियो । तर, उक्त संविधानप्रति असन्तुष्टि जनाउँदै तत्कालीन माओवादीले २०५२ फागुन १ देखि सशस्त्र युद्धको सुरु गर्‍यो । त्यसपछि १० वर्ष देशले युद्धको नियति भोग्यो । उक्त समयमा १७ हजारले ज्यान गुमाए । माओवादीले युद्ध सुरु गर्दा संविधानसभाबाट संविधान बनाउने, गणतन्त्र ल्याउने, राजतन्त्रको अन्त्य, प्रत्यक्ष निर्वाचित कार्यकारी राष्ट्रपतिलगायतका मुद्दा उठाएको थियो ।

२०५८ जेठ १९ मा भएको तत्कालीन राजा वीरेन्द्र शाहको वंशनाशले देशको राजनीतिलाई थप तरंगित बनायो । त्यसपछि ज्ञानेन्द्र शाहले कार्यकारिणी अधिकार आफ्नो हातमा लिँदै राजनीतिक दलहरुलाई बन्देज गर्ने तथा विद्रोही माओवादीलाई दमन गर्ने नीति लिए । फलस्वरुप तत्कालीन सात राजनीतिक दल र माओवादीबीच भारतको नयाँ दिल्लीमा २०६२ मंसिरमा १२ बुँदे सम्झौता भयो । त्यसको एक वर्षपछि २०६३ मंसिर ५ मा विस्तृत शान्ति सम्झौता भयो ।

यो नै नेपालको संघीयताको प्रमुख आधार थियो । संघीयता आउनुमा २०६४ मा भएको मधेस आन्दोलन पनि एउटा कडी हो । यता अन्तरिम संविधान बनेको थियो । जुन संविधानसभाबाट बन्ने संविधानकोआधारभूत दस्तावेज थियो । त्यहाँ आफ्ना अधिकारलाई सुनिश्चित गर्न मधेसी जनताले बृहत आन्दोलन गरे । अन्ततः यसैले नेपालमा संघीयताको जग बसाउँदै धर्म निरपेक्षतालाई कार्यान्वयन गर्न बाध्य बनायो ।

जग नबस्दै नेपालमा किन संघीयताको विरोध ?

सुरुमा खुलेर स्वागत गरिएको संघीयताप्रति नेपालमा अहिले विरोधका आवाज सुनिन थालेका छन् । राजसंस्थाको वकालत गर्ने राप्रपाका अध्यक्ष राजेन्द्र लिङदेनका अनुसार नेपाल भौगोलिक रुपमा सानो, स्रोतसाधन थोरै भएको र विदेशी अनुदान तथा ऋणमा निर्भर भएकाले संघीयता खर्चिलो व्यवस्था हो । संघीयता एउटा राजालाई हटाएर सयौं ‘राजा’ हुने परिपाटी बनेको उनको टिप्पणी छ ।

संविधानविद् भीमार्जुन आचार्यले एक अन्तर्वार्तामा भनेका थिए, ‘संघीय व्यवस्था नराम्रो नभएको तर त्यसलाई हाँक्ने शासकमा भएका मानवीय कमजोरीले संघीयता व्यवस्था नै नराम्रो भएको अवस्था सिर्जना गरेको हो ।’

अधिकार प्रत्यायोजन गर्दा स्थानीय तहदेखि नै देखिएका भ्रष्टाचार, दण्डहीनता, जवाफदेही नहुनु, विकास निर्माण चुस्त नहुनु, विधिको शासन कमजोर हुनु, सुशासन कायम गर्न चुक्नु, राजनीतिमा योग्यभन्दा नातावाद र कृपावाद हावी हुनु जस्ता विषयले जनतामा संघीयताप्रति चरम निराशा पैदा भएको छ ।

नेपालमा अहिल्यै संघीयता सफल भयो वा भएन अथवा संघीयतालाई अगाडि बढाउने हो कि यही अन्त्य गर्ने भन्ने बेला भइसकेको छैन । २०७२ बाट नेपालको संविधान जारी भएपछि दोस्रो आम निर्वाचन भएको छ । संविधानमै भएका कतिपय प्रावधानका कारण स्थिर सरकार बन्ने अवस्था भए पनि व्यवहारिक रुपमा कठिन देखिएको छ ।

व्यवस्था परिवर्तन भए पनि जनताको अवस्थामा केही सुधार नहुँदा पनि उनीहरु संघीयतामाथि नै प्रश्न उठाउँदैछन् । व्यवस्था परिवर्तनको परिणतिस्वरुप केन्द्र र प्रदेश तहमा सयौं सांसद र मन्त्रीको बढ्दो संख्याले गर्दा संघीयताले खर्चमात्रै बढाएको जनताको गुनासो छ । संघीयताले आफूहरुमाथि करको बोझमात्रै थपिएको उनीहरुको आरोप छ । त्यस्तै हिजो सीधै केन्द्रमा आफूहरुको पहुँच भएकोमा मुलुक संघीयतामा गएसँगै बीचमा प्रदेशको पर्खाल थपिएको भन्दै जनताले संघीयतामाथि असन्तोष र आक्रोश पोखेका छन् । सयौं सांसद र मन्त्री पाल्नमात्रै भए संघीयता आवश्यक नभएको जनताले विरोध गर्न थालेका छन् ।

संघीयता पक्षधरहरु भने यसले गाउँगाउँमा आफ्नो आवश्यकता पहिचान गरी आफैंले उपलब्ध स्रोत साधनमार्फत विकास निर्माण गर्ने अवसर आएको बताउँछन् । नेता र नेतृत्वको व्यक्तिगत स्वभावगत कमजोरी तथा त्रुटिलाई लिएर जग नै नबसेको संघीयताबाट मुलुक फर्कन नसक्ने उनीहरुको तर्क छ । संघीयता कार्यान्वयनमा धेरै खर्च र व्यवस्थापन भइसकेकाले यसका त्रुटि र कमजोरी सुधार्दै अघि बढ्नुको विकल्प नभएको उनीहरु जोड दिन्छन् ।

नेपालमा संघीयता होला त सफल ?

नेपालमा अहिल्यै संघीयता सफल भयो वा भएन अथवा संघीयतालाई अगाडि बढाउने हो कि यही अन्त्य गर्ने भन्ने बेला भइसकेको छैन । २०७२ बाट नेपालको संविधान जारी भएपछि दोस्रो आम निर्वाचन भएको छ । संविधानमै भएका कतिपय प्रावधानका कारण स्थिर सरकार बन्ने अवस्था भए पनि व्यवहारिक रुपमा कठिन देखिएको छ । राजनीतिक स्थिरता नहुँदा अर्थतन्त्र धराशायी बनेको छ । सत्तामा पुग्ने दलका नेता तथा उच्चपदस्थ कर्मचारीहरुबाट अधिकारको सही सदुपयोग नहुँदा देशले प्रणालीगत सुधार गर्न सकेको छैन ।

संघीयता नभएको बेलायतमा संघीय मुलुक जस्तै अधिकारको विकेन्द्रीकरणको उत्कृष्ट नमुना छ । नेपालमा वर्षौंसम्म आवश्यक कानून बन्न नसक्नु, प्रदेश र स्थानीय तहलाई दिइएका एकल अधिकार कार्यान्वयनमा नीतिगत बाधा देखिनु तथा संघले फुकुवा नगर्नु, आर्थिक तथा भौतिक विकासभन्दा राजनीतिक खिचातानीमा समय धेरै खर्चिंदा जनतामा संघीयताप्रति बितृष्णा जागेको हो ।

दलका नेताहरु- जो प्रदेशको मुख्यमन्त्री, सभामुख, मन्त्रीलगायत भइसकेकाहरु- नै केन्द्रले तल्लो तहमा अधिकार दिन नचाहिरहेको अभिव्यक्ति दिइरहेका छन् । हिजो संविधानसभामै रहेका ती नेताहरुले मुलुकलाई संघीय व्यवस्थामा लाने निर्णय गर्दै संविधान बनाउँदा कहाँ गल्ती गरिएछ भनेर हेर्दैनन् । संघीयता कार्यान्वयन गर्न संविधान बाधक हो भने संविधान संशोधन गर्न आआफ्नो दल तथा नेतृत्वलाई दबाब दिन भने उनीहरु अघि सरेको देखिँदैन । होइन, संघीयता कार्यान्वयन गर्न दलको नेतृत्व र केन्द्र सरकारमा पुग्ने प्रधानमन्त्री, मन्त्री तथा उच्चपदस्थ कर्मचारीहरुको स्वभाव बाधक हो भने जनतालाई भन्न सक्नुपर्छ, संघीय व्यवस्था होइन हाम्रो राजनीति र कर्मचारीतन्त्र खराब र असफल हो । त्यसविरुद्ध जनता आन्दोलित हुनुपर्छ भनेर भन्न सक्नुपर्छ ।

तर, एकोहोरो केन्द्रले अधिकार नदिएको गुनासोमात्रै गरेर संघीयता कार्यान्वयनमा आउँदैन । यही अवस्थामा जनता पनि संघीय व्यवस्थाप्रति सकारात्मक बन्न सक्दैनन् । तैपनि जनता संघीयताको फल कुनै वेला अवश्य चाख्न पाउने आशामा बसेका छन् ।

राजनीति र व्यवस्था फेरिएसँगै नेपालमा चेतनास्तरको विकास भएको छ । तल्लो तहसम्म नेतृत्व विकास हुनु, स्थानीय तहको स्रोत र साधनको परिचालनमा त्यहीका जनताको सहभागिता हुनु, समावेशीअन्तर्गत सकारात्मक विभेदले पिछडिएका वर्ग मूलधारमा आउनु जस्ता अनगिन्ती सकारात्मक परिवर्तन संघीयताकै देन हो ।

संघीयता हरेक नागरिकको अधिकार सुनिश्चित गर्ने प्रणाली हो । नेपाल जस्तो भूगोल र अर्थतन्त्रले सानोमुलुकको लागि संघीयता खर्चालु व्यवस्था पक्कै हो । तर, यसले ल्याउने परिवर्तन पनि कम महत्वपूर्ण छैन । त्यसमाथि प्रणालीको दृष्टिले यो असफल पनि होइन । नेपालको सन्दर्भमा यसका चालकहरु असफल भएका हुन् । त्यसैले कमजोर पक्षलाई सुधार्दै संघीयतालाई आगामी दिनमा झन् परिष्कृत र सफल कार्यान्वयनमा अगाडि बढ्नुको विकल्प छैन ।