सर्वोच्च अदालतका चर्चित ३ नजीर : राष्ट्रपतिको अधिकार कति ?

काठमाडौं । प्रधानमन्त्रीको सिफारिसमा राष्ट्रपतिद्वारा प्रतिनिधिसभा विघटन भएपछि त्यसलाई बदर गर्न माग गर्दै परेको मुद्दामा सर्वोच्च अदालतभित्र बहस सकिएको छ । फैसालाको प्रतीक्षा भइरहेको छ । संविधानको धारा ७६ (५) अनुसार राष्ट्रपतिद्वारा नयाँ सरकार गठनका लागि भएको आव्हान अनुसार दावीकर्ताले विश्वासको मत प्राप्त गर्ने आधार छ वा छैन भनी निर्णय गर्ने जिम्मा संविधानले राष्ट्रपतिमा नै राखेको छ ।

यसरी भएको निर्णयलाई राष्ट्रपतिको स्वविवेक मान्ने या नमान्ने ? संवैधानिक राष्ट्रपतिको अधिकार के कति हुन्छ ? राष्ट्रप्रमुखबाट भए गरेका के-कस्ता कार्यहरू न्यायिक पुनरावलोकनको विषय हुन सक्छन् ? के-कस्ता विषय स्वविवेक हुन्छन् ? भन्ने प्रश्नको सन्दर्भमा सर्वोच्च अदालतले २०४७ सालको संविधान लागू भएदेखि नै महत्वपूर्ण सिद्धान्तहरू प्रतिपादित गरेको छ ।

आउनुहोस्, तीमध्ये केही ऐतिहासिक उदाहरण हेरौं-

विश्वनाथको त्यो व्याख्या

१. विक्रम सम्वत् २०५१ सालमा प्रधानमन्त्री गिरिजाप्रसाद कोइरालाको सिफारिसमा तत्कालीन राजा वीरेन्द्रबाट प्रतिनिधिसभा विघटन गरी मध्यावधि चुनावको घोषणा भएको थियो । गम्भीर संवैधानिक वा कानूनी प्रश्न उठेको खण्डमा २०४७ सालको संविधानले राजालाई न्यायापालिका प्रमुख अर्थात प्रधानन्यायाधीशसँग पूर्वपरामर्श गर्ने अधिकार दिएको थियो ।

विश्वनाथ उपाध्यायलाई नेपालको न्याय क्षेत्रमा सम्मानपूर्वक लिइन्छ । सो संसद विघटनको मुद्दाबारे विशेष इजलासबाट बहुमतको आधारमा फैसला गर्दा तत्कालीन प्रधानन्यायाधीश विश्वानाथ उपाध्यायले संवैधानिक राष्ट्रप्रमुखको स्वविवेकबारे दिएको राय यस्तो थियो:

‘राष्ट्रप्रमुखबाट भएका कार्यहरूको सम्बन्धमा प्रदान गरिएको वैयक्तिक उन्मुक्ति राष्ट्रप्रमुखको नाममा भएका सबै कार्यहरूका सम्बन्धमा लागू हुन्छ भन्न मिल्दैन । संविधानले अंगीकार गरेको व्यवस्था र संसदीय प्रणाली अनुरूप राष्ट्रप्रमुखबाट मन्त्रिपरिषद् वा अन्य कुनै पदाधिकारी वा निकायको सल्लाह वा सिफारिसमा हुने कार्यको उत्तरदायित्व सो सुझाव दिने वा सिफारिस गर्ने पदाधिकारी वा निकायले ने बेहोर्नु पर्दछ । तसर्थ संवैधानिक राष्ट्रप्रमुखले गरेका त्यस्ता कार्यको सम्बन्धमा नेपाल अधिराज्यको संविधान २०४७ को धारा ३१ को प्रतिबन्धात्मक वाक्यांश अनुसार त्यस्तो पदाधिकारी वा निकायका विरुद्ध कानूनी कारवाही चल्न सक्दछ । संविधानको धारा ५३ (४) अन्तर्गत प्रतिनिधिसभा विघटनको सिफारिस सम्माननीय प्रधानमन्त्रीले गर्नुभएको र सो सिफारिसको आधारमा राष्ट्रप्रमुखबाट गरिबक्सेको प्रतिनिधिसभाको विघटनको उत्तरदायित्व सम्माननीय प्रधानमन्त्रीउपर नै रहने हुनाले त्यो सिफारिस र त्यसको संवैधानिकताको प्रश्नमा यस अदालतले विचार गर्न नमिल्ने देखिँदैन ।’

विश्वनाथ उपाध्यायले यसरी प्रतिपादन गरेको सिद्धान्त संवैधानिक राजतन्त्र वा राष्ट्रपति भएका मुलुकहरूको परम्परा एवं अभ्याससँग मेल खान्छ जसमा राष्ट्रपतिलाई कार्यपालिकाले गर्ने कामको उत्तरदायित्वबाट पर राखिएको छ । संवैधानिक राष्ट्रपतिले गल्ती गर्दैन, गल्तीको उत्तरदायित्व सिफारिस गर्ने अधिकारी वा निकायमा रहन्छ भन्ने सिद्धान्त यसले अंगालेको छ । परम्परागत वा सुधारिएको संसदीय व्यवस्थामा यस सिद्धान्तलाई शासकीय मान्यताको आधारका रूपमा लिइन्छ ।’

विश्वनाथ उपाध्यायकै उक्त फैसलामा के कति कार्यलाई स्वविवेक मान्ने भन्ने पनि स्पष्ट उल्लेख भएको छ । यसलाई थप प्रकाश पार्दै उनी भन्छन्-

‘संविधानको धारा ३५ को उपधारा ६ अनुसार राष्ट्रप्रमुखसमक्ष मन्त्रिपरिषद् वा अन्य कुनै निकाय वा पदाधिकारीले कुनै सल्लाह वा सिफारिस चढायो वा चढाएन अथवा के कस्तो सिफारिस पेस गरेको छ भन्ने जानकारी माग्न निषेध गरिएको हो । संविधानमा कुनै सिफारिस आवश्यक नपर्ने र राष्ट्रप्रमुखद्वारा सम्पन्न हुने भनी किटान भएका कार्यमा राष्ट्रप्रमुखको स्वविवेक आकर्षित हुन्छ ।’

राधेश्यामको निवेदनमा थप व्याख्या

२. राधेश्याम अधिकारी निवेदक भएको मुद्दामा प्रधानन्यायाधीश विश्वनाथ उपाध्यायले नै यसलाई अझ स्पष्ट पारेको देखिन्छ (नेपाल कानून पत्रिका २०४८, अंक १२, पे ८१०) :-

‘मन्त्रिपरिषद्ले राष्ट्रप्रमुखसमक्ष पेस गरेको सल्लाह सिफारिस वा परामर्श सार्वजनिक रुपमा प्रकाशित गर्न सरकारलाई कर लाग्दैन । यथार्थमा यो संवैधानिक व्यवस्थाको खास प्रयोजन छ । राष्ट्र प्रमुख र संविधान बमोजिम राष्ट्रप्रमुखमा पेस हुने सल्लाह या सुझावका सन्दर्भमा स्थापित हुने अन्तरसम्बन्धको प्रकृतिबाटै त्यो गोप्य रहनुपर्ने हुन्छ । संविधान बमोजिम राष्ट्रप्रमुखसमक्ष कसले के सल्लाह वा सिफारिस दियो, सल्लाह वा सिफारिसअघि त्यस सम्बन्धमा कुनै विचार विमर्श भयो वा भएन अथवा त्यस सम्बन्धमा अन्तिम निर्णय हुँदासम्मको अवधिमा राष्ट्रप्रमुख र र त्यस्तो निकाय वा पदाधिकारीको बीचमा के छलफल भए, विचार विमर्शको प्रक्रियामा कसले के राय व्यक्त गर्‍यो, वा कसले कुन कुराको समर्थन वा विरोध गर्यो इत्यादि कुराहरू सार्वजनिक रूपमा प्रकाशमा ल्याउने वा छलफल गराउने विषय होइनन् ।

व्यावहारिक दृष्टिकोणबाट पनि त्यसो गर्नु उपयुक्त र वान्छनीय हुँदैन । त्यस्ता कुराहरू सार्वजनिकरूपमा ल्याइने गरियो भने कतिपय अवस्थामा स्वतन्त्र र निर्विघ्न रूपमा छलफल र विचार विमर्श गर्ने प्रक्रियामै अवरोध वा कठिनाई उत्पन्न हुन सक्दछ । ती कुराहरू सार्वजनिक रुपमा प्रकाशित हुँदा अनावश्यक टिकाटिप्पणी, विरोध, मनोमालिन्य इत्यादि हुने सम्भावना हुने भएकाले त्यसबाट जोगिनका लागि सल्लाह र सिफारिस गर्ने व्यक्तिमा आत्मनिष्ठ दृष्टिकोण नराख्ने वा आफ्नो उत्तरदायित्वलाई पन्छाउने प्रवृत्ति विकसित हुन सक्दछ । यस्तो स्थितिमा देशको शासन व्यवस्थाको संचलान सुचारू रूपमा हुनसक्दैन ।

त्यसैले संविधान बमोजिम राष्ट्रप्रमुखसमक्ष सल्लाह र सिफारिस चढाउने निकाय वा पदाधिकारीले कुनै अप्ठ्यारो वा सजिलो परिस्थिति व्यहोर्न नपरी स्वतन्त्रतापूर्वक आफ्नो संवैधानिक कर्तव्यको निर्वाह गर्न सकुन् भन्ने उद्देश्यले संविधानको त्यस्तो सल्लाह र सिफारिस तथा तत्सम्बन्धी प्रक्रियालाई न्यायिक जाँचबुझको क्षेत्रबाट अलग राखेको हो । सल्लाह र सुझाव चढाउने सन्दर्भमा जे जस्तो राय व्यक्त गरिएको भएपनि अन्तिम निर्णय हुँदाको अवस्थासम्ममा राष्ट्रप्रमुख र मन्त्रिपरिषदको बीचमा कुनै मतभिन्नता रहेको भएपनि कहिले राष्ट्रप्रमुखबाट भएका परामर्श मन्त्रिपरिषद्ले स्वीकार गरी र कहिले मन्त्रिपरिषद्कै दृष्टिकोणलाई राष्ट्रप्रमुखबाट स्वीकार गरी अन्तिम निर्णय हुँदासम्म त्यो मतभिन्नता समाप्त भइसकेको हुन्छ । यदि त्यो मतभिन्नता समाप्त नभई कायमै रह्यो भने त्यसको समाधान न्यायिक निर्णयबाट हुन सक्दैन ।’

कटवाल प्रकरण

३. तत्कालीन प्रधानसेनापति रुक्मांगद कटवाललाई पुष्पकमल दाहाल नेतृत्वको मन्त्रिपरिषद्ले पदमुक्त गरेकोमा राष्ट्रपति रामवरण यादवले कटवाललाई प्रधानसेनापतिकै रूपमा कार्य सम्पादन गर्नु भन्ने निर्देशन गरी मन्त्रीपरिषदको निर्णयलाई बदर गरिदिएका थिए । राष्ट्रपतिको उक्त कदमको विपक्षमा परेको मुद्दामा सर्वोच्च अदालतले निम्नअनुसार सिद्धान्त प्रतिपादन गरेको छ :-

‘राष्ट्राध्यक्षको हैसियतमा सम्माननीय राष्ट्रपतिबाट भए गरेका काम कारवाही र त्यसमा न्यायिक उन्मुक्तिको सन्दर्भमा हेर्दा यो विषय आफैंमा अत्यन्त संवेदनशील विषय मानिन्छ । सम्माननीय राष्ट्रपतिलाई संविधानले प्रदान गरेका उल्लिखित अधिकारहरू राष्ट्रप्रमुखका रूपमा राष्ट्रका तर्फबाट व्यक्त गरिएको सम्मान र मर्यादाको अभिव्यक्ति पनि हो । राष्ट्राध्यक्षका रूपमा राष्ट्रपतिलाई राष्ट्रको प्रतिनिधित्व गर्ने सिंगो संस्था मानिन्छ । त्यसैले सो संस्थाको प्रतिष्ठामा कहिँकतैबाट आँच आउन नदिन राज्यका अन्य निकाय, पदाधिकारी र सर्वसाधारण समेत सजग हुनु उत्तिकै आवश्यक हुन्छ । संविधानले नै राष्ट्रपतिलाई राष्ट्राध्यक्षका रूपमा प्रतिष्ठित गरेको हुनाले सामान्यतया राष्ट्राध्यक्षबाट सम्पादन हुने काम कारबाही न्यायिक पुनरावलोकनका विषय बन्दैनन् ।

राष्ट्रप्रमुखलाई कुनै पनि अवस्थामा विवादमा ल्याउन नहुने, उसका काम कारवाहीका सम्बन्धमा अदालतमा प्रश्न उठाउन नहुने भन्ने सामान्य मान्यता हो । तर यो सदा निरपेक्ष मान्यता हो भनी निष्कर्षमा पुग्न भने सकिँदैन । राष्ट्रप्रमुखलाई संविधान र कानूनद्वारा उन्मुक्ति प्रदान गरिएको विषय र अवस्थामा मात्र यो मान्यता क्रियाशील हुन्छ । यसै सन्दर्भमा राष्ट्रपतिबाट आफ्नो अधिकार प्रयोग गर्ने क्रममा भए गरेका निर्णय वा काम कारवाहीका सम्बन्धमा न्यायिक पुनरावलोकन हुन सक्छ वा सक्दैन भन्ने प्रश्न उठ्नु अस्वाभाविक होइन । त्यसमा पनि कार्यकारी अधिकार प्राप्त राष्ट्राध्यक्ष भएको अवस्थामा यो मान्यतालाई स्वीकार्न मिल्दैन । किनभने कार्यकारी अधिकार प्रयोग गर्ने अधिकारीले गर्ने काम कारवाहीलाई न्यायिक पुनरावलोकनको दायराबाट बाहिर राख्ने हो भने न्यायिक पुनरावलोकनको अधिकार क्षेत्र निरर्थक हुन पुग्छ । त्यसैले देशको मूल कानूनका रूपमा रहेको संविधानले नै राष्ट्राध्यक्षलाई के कस्तो उन्मुक्ति प्रदान गर्ने भन्ने कुरा निश्चित गरेको हुनु पर्दछ ।

संविधानले उन्मुक्ति प्रदान नगरेको अवस्थामा यस सम्बन्धी अन्तर्राष्ट्रिय मूल्य मान्यतालाई पनि आधार बनाउन सकिन्छ, तर त्यस्तो आधार आफैंमा बन्धनकारी वा निर्विकल्प भने हुन सक्दैन । किनभने संविधानले उन्मुक्ति प्रदान नगरेको विषयलाई न्यायिक पुनरावलोकनको परिधिभन्दा बाहिर राख्ने गरी अदातल स्वयंले बाहेक गर्दा संवैधानिक सर्वोच्चता र सीमित कार्यकारिणी सम्बन्धी अवधारणामा आँच आउनुको साथै न्यायिक स्वतन्त्रता र सक्षमतामा समेत प्रश्न उठ्न सक्छ । अदालतले संविधान र कानूनको व्याख्या गर्दा कानूनमा उल्लेखन नभएको विषयलाई न्यायिक व्याख्याको माध्यमबाट स्थापित वा विस्थापित गर्ने अधिकार अदालतलाई हुँदैन । त्यसैले संविधानले विशेषाधिकार वा उन्मुक्ति प्रदान नगरेको अवस्थामा राष्ट्राध्यक्षको हैसियतमा राष्ट्रपतिद्वारा सम्पादन हुने जुनसुकै कार्यका सम्बन्धमा प्रश्न उठ्न सक्ने र त्यस्तो प्रश्नको निरोपण अदालतबाट गरिनु पर्ने हुन्छ ।

हाम्रो संवैधानिक व्यवस्था अनुसार राष्ट्रपतिलाई राष्ट्राध्यक्षका रूपमा राखिएको भएपनि निजलाई कार्यकारी प्रमुखको रुपमा नभइ संवैधानिक राष्ट्रपतिको रूपमा संविधानले अधिकार प्रदान गरिएको देखिन्छ । राष्ट्रपतिमा निहित रहेका अधिकारहरूका सम्बन्धमा माथि गरिएको विश्लेषणबाट पनि ती अधिकारहरुको प्रयोग गर्दा राष्ट्रपतिले सम्बन्धित निकाय (मन्त्रिपरिषद्, संवैधानिक परिषद् आदि) वा पदाधिकारी (प्रधानमन्त्री, सभामुख आदि) को सिफारिसमा गर्ने गरी संवैधानिक व्यवस्था गरिएको देखिन्छ । त्यस आधारमा हेर्दा राष्ट्रपतिबाट प्रयोग हुने अधिकार निरपेक्ष (नभइ अन्य निकाय वा पदाधिकारीबाट भएको निर्णयका आधारमा त्यसको अन्तिम उद्घोषण गर्नेसम्ममा सीमित रहेको देखिन आउँछ । त्यसरी राष्ट्रपतिको पदलाई निर्णयकर्ताको रुपमा नराखी अन्य निकाय वा पदाधिकारीबाट भएको निर्णयलाई अन्तिम स्वरुप प्रदान गर्ने अर्थात् उद्घोषित गर्ने सम्ममा सीमित तुल्याइएको अवस्थामा त्यस्तो क्रियाको वैधता परीक्षण गर्दा त्यसलाई राष्ट्रपतिबाट भए गरेको कार्यका रूपमा नभई राष्ट्रपतिलाई त्यस्तो कार्य सम्पादन गर्ने अवस्थामा पुर्‍याउने अर्थात् सिफारिस गर्ने निकाय वा पदाधिकारीको निर्णयका रूपमा ग्रहण गर्नु पर्ने हुन्छ । त्यसैले राष्ट्रपतिबाट सम्पन्न भएको त्यस्तो कार्यको जवाफदेहितादेखि लिएर त्यसबाट पर्ने प्रभाव वा असर र त्यसको वैधानिक आधार समेतका बारेमा सम्बन्धित निकाय वा पदाधिकारीलाई नै जिम्मेवार मान्नु पर्ने हुन्छ ।

प्रस्तुत निवेदन दायर भएपछि यस अदालतमा भएको प्रारम्भिक सुनुवाइबाट विपक्षीहरुका नाममा जारी भएको कारण देखाउ आदेशमा सम्माननीय राष्ट्रपतिलाई बाहेक गरिएको अवस्था छ, त्यसले पनि राष्ट्राध्यक्षका रुपमा राष्ट्रपतिलाई कुनै मुद्दाको पक्ष बनाएर सीधै जवाफ दिनु पर्ने अवस्थामा पुर्‍याउन नहुने भन्ने मान्यता र आशय प्रकट हुन पुगेको छ । संविधान अन्तर्गत राष्ट्रपतिबाट भए गरेका कार्यका सम्बन्धमा न्यायिक पुनरावलोकन गर्दा त्यसको जवाफ दिने जिम्मेवारी पनि सम्बन्धित निकाय वा पदाधिकारीमा नै निहित रहने भन्ने आधारमा त्यस्ता निकाय वा अधिकारीबाट मात्रै लिखितजवाफ माग गरिएको देखिन्छ । सोही बमोजिम प्रस्तुत रिट निवेदनमा न्यायिक पुनरावलोकनको प्रक्रिया अघि बढेको पाइन्छ ।’

सर्वोच्च अदालतले धारा ७६ (५) सम्बन्धी निर्णय गर्दा वा त्यसको व्याख्या गर्दा यी नजीर र सिद्धान्तलाई व्याख्या गरी थप स्पष्ट पार्नेसम्म अपेक्षा गर्न सकिन्छ । किनभने धारा ७६ (५) अन्तर्गत प्रधानमन्त्री पदमा कुनै दावीकर्ताले प्रतिनिधि सभामा विश्वासको मत लिन सक्छ वा सक्दैन भन्ने आधार हेर्ने जिम्मेवारी राष्ट्रपतिको स्वविवेकमा आधारित हुने देखिन्छ । यस्तो निर्णय लिँदा राष्ट्रपतिले कसैको सिफारिस वा सल्लाह लिनुपर्ने व्यवस्था संविधानमा छैन । राष्ट्रपतिद्वारा निर्णय हुनुपर्ने भनी सोही धारामा प्रस्ट लेखिएको विषयमा संविधानकै संशोधन हुने गरी न्यायिक सक्रियताको अपेक्षा गर्नु कल्पनाभन्दा बाहिरको विषय भएको सरकार पक्षको जिकिर छ । त्यसका साथै जे जस्ता कागजातका आधारमा प्रधानमन्त्री दावी गरिएको छ, त्यसले दावीको पवित्रतामा र दावीकर्ताको पात्रताका बारेमा पनि प्रश्न उठेको छ । यी विषयको ठोस निराकरण असार २८ गते सर्वोच्च अदालतले गर्नेछ ।